про внесення змін до деяких законів України щодо стимулювання розвитку енергосервісу

Пояснювальна записка

до проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо стимулювання розвитку енергосервісу

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

На сьогодні в Україні енергоефективність бюджетної сфери залишається у 2 – 3 рази нижче відповідних показників у країн Європейського Союзу. Це призводить до неефективного використання бюджетних коштів.

Разом з тим, політика ЄС спрямована на забезпечення провідної ролі в питаннях енергоефективності саме бюджетною сферою. Це відображено, зокрема в Директиві Європейського Парламенту та Ради 2012/27/ЕС від 25 жовтня 2012 року про енергоефективність.

Одним із ефективних інструментів підвищення енергетичної ефективності бюджетних установ є укладання енергосервісних договорів (ЕСКО-механізм). Механізм полягає в тому, що виконавець енергосервісу реалізує енергоефективні заходи, гарантує досягнення певного рівня економії енергоресурсів та повертає вкладені інвестиції за рахунок отриманої економії витрат на оплату спожитих паливно-енергетичних ресурсів та комунальних послуг протягом строку дії енергосервісного договору.

Можливість застосування механізму енергосервісу в Україні визначена Законами України № 327-VIII від 09.04.2015 «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» та
№ 328-VIII від 09.04.2015 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації», а також відповідними підзаконними нормативно-правовими актами, прийнятими на виконання положень цих законів.

В результаті починаючи з кінця 2017 року станом на жовтень 2020 року укладено більше 500 енергосервісних договорів на суму понад 1,25 млрд гривень.

Перший етап реалізації механізму енергосервісу в Україні засвідчив, що необхідне удосконалення існуючої законодавчої бази, для більшого залучення інвестицій, створення умов для банківського кредитування енергосервісних компаній, що призведе до впровадження більш комплексних енергоефективних заходів. Крім того, спрощення укладання енергосервісних договорів з дотриманням балансу ризиків та вигід як замовників енергосервісу (державної та комунальної форми власності), так і виконавців енергосервісу (ЕСКО) призведе до більшої кількості успішних тендерів, які б закінчувались укладання енергосервісних договорів та впровадження енергоефективних заходів.

Також доцільним є збільшення можливостей застосування інструменту ЕСКО на об’єктах підприємств теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, де існує значний потенціал енергозбереження.

За даними річного звіту НКРЕКП за 2019 рік за результатами здійсненого моніторингу, аналізу та оцінки ефективності господарської діяльності ліцензіатів НКРЕКП у сфері теплопостачання встановлено, що підлягають модернізації/реконструкції 44,5 % котлів з терміном експлуатації понад 30 років та 83,9 % теплових мереж з терміном експлуатації понад 25 років. В свою чергу частка ветхих та аварійних мереж водопостачання та водовідведення сягає 45%, при цьому кошти підприємств, що можуть бути використані для цілей відновлення (річний обсяг амортизації), становлять близько 410 млн грн, натомість загальна вартість відновлення є більшою за цю суму у 549 разів.

Енергосервіс стане одним із інструментів енергомодернізації вищезгаданих галузей. Відтак, для залучення інвестицій в модернізацію систем комунального господарства необхідно, зокрема, створювати нові інструменти та такі, що передбачають залучення приватного капіталу.

Також у зв’язку із набуттям чинності нової редакції Закону України «Про публічні закупівлі» на підставі Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення публічних закупівель» (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2019, № 45, ст.289), для уникнення правових колізій при здійсненні закупівель енергосервісу необхідним є прийняття низки технічних правок.

2. Цілі і завдання законопроекту

Прийняття проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо стимулювання розвитку енергосервісу (далі – законопроект) сприятиме реалізації цілеспрямованої інвестиційної політики держави у сфері енергозбереження, спрямованої на зменшення споживання енергоресурсів та енерговитрат бюджетних установ всіх рівнів, створить умови для залучення інвестицій, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності, розвитку української промисловості, що виробляє енергоефективне обладнання, і, відповідно, стабілізації та розвитку економіки України.

3. Загальна характеристика і основні положення законопроекту

Законопроектом вносяться зміни до низки законів України:

Закону України “Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації” – базового законодавчого акту, яким встановлено правові та економічні засади здійснення енергосервісу для підвищення енергетичної ефективності об’єктів державної та комунальної власності, а також до прикінцевих положень Закону України № 1980-VIII “Про внесення змін до Закону України “Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації” (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2017, № 18, ст.220); Закону України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення»; Закон України «Про теплопостачання»;

Основні положення пропонованого законопроекту стосуються вирішення таких проблемних питань:

1. Існують бюджетні установи (розпорядники бюджетних коштів) державної форми власності, які не мають відповідного центрального органу виконавчої влади, в сфери координації якого вони знаходяться (приклад наукові інституції НАН України, об’єкти органів судової влади, прокуратури тощо). Як наслідок відсутній орган, який має затверджувати перелік об’єктів енергосервісу та базовий рівень споживання енергії. У зв’язку з цим пропонується унормувати процедури для таких випадків.
2. Як засвідчила практика, процедура затвердження істотних умов енергосервісного договору (ціни, строку та рівня економії), що відбувається протягом 60 робочих днів після завершення тендеру до укладання енергосервісного договору, не несе додаткових гарантій інвесторам, затягує процес укладання договору – до 3 місяців – що, в свою чергу, впливає на початок впровадження енергоефективних заходів, особливо перед новим опалювальним періодом (або призводить до його неукладання та неуспішного тендеру). Законопроектом пропонується відмова від зазначеної процедури.
3. Визначення базового рівня як середньорічного за три роки, що передують року, в якому здійснюється публічна закупівля енергосервісу негативно сприймається замовниками енергосервісу з причини поступового зменшення з року в рік споживання енергоресурсів (особливо в останні роки). Після введення у 2017 році норми щодо коригування визначення та розрахунку результату здійснення енергосервісу з урахуванням змін кліматичних умов, температури зовнішнього повітря, призначення об’єкта енергосервісу, змін у конструкції або площі, порядку або режиму роботи об’єкта енергосервісу ідеологія усереднення базового рівня за три роки як, зокрема кліматичний фактор, втрачає сенс. Пропонується визначати базовий рівень за календарний рік, що передує року, в якому здійснюється публічна закупівля енергосервісу та при розрахунку результатів енергосервісу керуватись співставними умовами, процедура та порядок такого перерахунку вже визначена як одна з істотних умов енергосервісного договору.
4. Фіксація недотримання санітарних умов можлива лише протягом періоду, щодо якого здійснюється розрахунок обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів та житлово-комунальних послуг і лише комісією, тоді як підставою може виступати також, наприклад, енергоаудит/енергообстеження. Пропонується чітко визначити період фіксації недотримання санітарних умов, у тому числі, напередодні початку процесу закупівель енергосервісу, та розширити перелік способів фіксації недотримання санітарних умов.
5. Законодавством не передбачено можливість зміни фіксованого відсотку економії, що підлягає виплаті ЕСКО, за згодою сторін при впровадженні додаткових енергоефективних заходів за рахунок самого замовника під час строку дії енергосервісного договору. Це призводить до зниження мотивації замовника енергосервісу, який вбачає в цьому додаткове збільшення вигоди виконавця енергосервісу за рахунок додаткових майбутніх бюджетних капіталовкладень. Пропонується унормувати можливість сторін переглянути розподіл економії на користь замовника у разі впровадження ним самостійно додаткових енергоефективних заходів на об’єкті енергосервісу.
6. Необхідна технічна правка щодо визначення змінних показників, якими здійснюється крокування учасниками закупівель при електронному аукціоні.
7. Доцільно ввести як одну з істотних умов договору обов’язок сторін щодо впровадження виконавцем енергосервісу моніторингу споживання паливно-енергетичних ресурсів об’єктом енергосервісу та запровадження замовником системи енергетичного менеджменту або її елементів.
8. Практика закупівель енергосервісу засвідчила про недосконалість формули показника ефективності енергосервісного договору, за яким визначається переможець. В більшості випадків все одно переможе пропозиція, яка передбачає меншу економію та більш швидку окупність. Тобто короткострокові (низько- і середньоефективні заходи) перемагають у тендерах пропозиції із комплексними заходами з термомодернізації. Пропонується надати замовнику права на зазначення у тендерній документації мінімального рівня скорочення споживання енергоресурсів, що опосередковано дасть йому право на відбір більш комплексних енергоефективних заходів за енергосервісом.
9. На сьогодні неспроможність інвестора-переможця закупівлі реалізувати умови енергосервісного договору призводить до розірвання договорів відразу після їх укладання. У зв’язку з цим пропонується виключити положення щодо спрощених особливостей застосування кваліфікаційних вимог до учасників закупівель енергосервісу. Таким чином на учасників закупівель енергосервісу поширюватимуться загальні умови застосування кваліфікаційних критеріїв, які передбачені базовим законодавством у сфері публічних закупівель.
10. З метою забезпечення послідовності реалізації енергосервісу та належного управління об’єктом для гарантування досягнення економії енергії передбачається розширення підстав застосування переговорної процедури закупівлі – а саме у випадках, якщо після укладення договору про закупівлю у замовника виникла необхідність у закупівлі додаткових аналогічних робіт чи послуг у того самого учасника.
11. З метою розширення сфер та напрямів застосування механізму енергосервісу пропонується:

внести зміни до профільних законів України «Про теплопостачання», «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» в частині унормування здійснення енергосервісу на об’єктах теплопостачання, централізованого питного водопостачання, централізованого водовідведення;

у Законі України «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації»:

уточнити термін «об’єкт енергосервісу» включивши до нього в тому числі об’єкти, які входять до складу цілісного майнового комплексу з надання послуг централізованого теплопостачання, централізованого питного водопостачання, централізованого водовідведення;

затверджувати базовий рівень для об’єктів енергосервісу, що перебувають на балансі, в оперативному управлінні або господарському віданні підприємств, установ, організацій, які виробляють, транспортують або постачають товар, послугу, комунальну послугу, разом із значеннями (у натуральних одиницях) обсягів виробництва (транспортування, постачання) відповідного товару, послуги, комунальної послуги за період базового рівня, а також корегувати фактичний рівень споживання ПЕР та результат здійснення енергосервісу в тому числі з урахуванням обсягів виробництва (транспортування, постачання) відповідного товару, послуги, комунальної послуги відносно значень (у натуральних одиницях) за період базового рівня.

12. Внесення низки технічних правок в частині актуалізації посилань на окремі статті базового Закону України «Про публічні закупівлі», нова редакція якого набрала чинності з 19.04.2020 (у зв’язку з прийняттям Закону № 114-IX від 19.09.2019).
13. Уточнення назви Закону України № 327-VIII від 09.04.2015 (зі змінами) з метою більш повного відображення змісту закону.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

У даній сфері правового регулювання основними нормативно-правовими актами є:

Бюджетний кодекс України;

Закон України “Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації”;

Закон України “Про публічні закупівлі”;

Закон України “Про енергозбереження”;

Примірний енергосервісний договір, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 845.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Впровадження проекту Закону не потребуватиме додаткових фінансових витрат з Державного бюджету України.

6. Обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування законопроекту після його прийняття

Прийняття законопроекту дозволить розширити залучення приватних інвестицій в реалізацію енергоефективних проектів, що мають на меті економію споживання паливно-енергетичних ресурсів та комунальних послуг.

Створення та розвиток ринку енергосервісу є виконанням зобов’язань України щодо імплементації директив Європейського Союзу, Національного плану дій з енергоефективності на період до 2020 року, зокрема в частині забезпечення провідної ролі бюджетних установ в досягнення показників енергоефективності та стимулювання укладання енергосервісних договорів.

Очікується, що завдяки впровадженню запропонованих змін збільшиться кількість успішних тендерних процедур, які передбачатимуть більш комплексні енергоефективні заходи.

Удосконалення процесів закупівель енергосервісу дозволить більш повно розкрити потенціал зазначеного механізму, який передбачає скорочення споживання природного газу на 700 млн. куб. м щорічно.